La Planificación

Los que trabajamos en el campo de las políticas sociales solemos hablar indistintamente de planes, programas y proyectos, aunque, por un lado, no siempre queremos designar las mismas cosas y, por otro, esos conceptos han ido adoptando diversas significaciones a lo largo del tiempo, bajo diferentes paradigmas o modelos de política social y distintas concepciones de los estilos de planificación en general.

Si las políticas se refieren a los lineamientos generales que orientan las acciones marcando la direccionalidad deseada e indicando los cursos de acción elegidos y a ser ejecutados por un gobierno, la planificación puede ser concebida como una de las principales herramientas para introducir racionalidad y previsión en la formulación y gestión de las políticas.-

Historia

La idea de Planificar desde el Estado reconoce antecedentes aún en el Siglo XIX. Sin embargo, a los efectos que nos interesan aquí, es a partir de la crisis del ’30 y por la influencia que entonces tuvo la teoría Keynesiana que se consideró importante la intervención activa del  como protagonista ineludible para corregir desvíos en el funcionamiento del mercado y para reasignar recursos.

La Planificación se desarrolla luego de la Segunda Guerra Mundial, y  predomina desde mediados de los sesenta hasta comienzos de los ochenta. Era realizada casi exclusivamente desde áreas del Estado – en sus distintos niveles -, con sus propios recursos – humanos, materiales y financieros -. Esa forma de planificación estaba enmarcada en el paradigma del Estado de Bienestar. Se trataba de una concepción tecnocrática, autoritaria, centralista, estática y normativa.

En la década de 1970 ya habían surgido críticas a esa concepción o modelo. Carlos Matus (1972) desarrolla los fundamentos de estas críticas refiriéndose a los condicionamientos, esencialmente fluctuantes o coyunturales, que el contexto impone a la práctica de la planificación, y a la necesidad de combinar la lógica técnica con la lógica política. Matus incorpora la noción de “estrategia” para identificar posibles escenarios alternativos que aseguren la viabilidad política de propuestas técnicas basadas en supuestos estáticos, dando lugar a los primeros desarrollos conceptuales relativos a la Planificación Estratégica en el ámbito gubernamental. Ésta reconoce la complejidad de los sistemas sociales –cambiantes, dinámicos –, incorpora el análisis del contexto y valoriza el análisis situacional en función de las diversas racionalidades e intereses de los actores en juego. Propone el desarrollo de una visión compartida entre los sujetos que participan en la formulación y ejecución de planes, programas y proyectos, que permita fundamentar las acciones previendo oposiciones e incertidumbres que seguramente surgirán.

A la luz de las consideraciones anteriores, debemos considerar algunas connotaciones de los términos señalados al inicio de la fundamentación. 

Por Plan se entiende un documento, generalmente producido por los niveles centrales (por ejemplo, gobiernos nacionales o provinciales), que plantea objetivos prioritarios y explicita un conjunto de directivas generales (políticas) en torno a los mismos, las alternativas para alcanzarlos (estrategias) y los medios para obtenerlos (esquema general de asignación de recursos).-

El programa hace referencia a un conjunto coordinado y ordenado de propuestas que persiguen los mismos objetivos y tienden a la atención de problemas específicos relacionados con algunos de los aspectos señalados en el plan. Los programas no necesariamente tendrán temporalidad acotada, y aunque se los implemente para períodos determinados se les suele adjudicar continuidad a lo largo del tiempo (por ejemplo: programa materno infantil, programa de comedores escolares, etc.).-

En la práctica de la planificación tradicional normativa, la administración nacional formulaba planes de desarrollo económico y social con distintas aperturas, generalmente denominadas “programas” y “proyectos”. Esa planificación central “bajaba” verticalmente a los otros niveles (provincias, municipios, establecimientos) donde se llevaban a cabo las acciones. Respecto a los “proyectos”, se referían a niveles de intervención más acotados – temporal o geográficamente-, vinculados a los objetivos más específicos de los programas.-

Con los cambios en los paradigmas de las políticas sociales y del rol del Estado, fue desapareciendo paulatinamente la planificación como proceso destinado a orientar los recursos globales de una sociedad en función de prioridades políticas, pues éstas ya no son definidas por el Estado como principal o único actor. Por otra parte, con el auge producido en la década de 1990 de proyectos a cargo de OSC (agencias nacionales o internacionales de cooperación para el desarrollo,  Banco Mundial, FMI; BID, etc), los términos “proyecto” y “programa” también comenzaron a usarse indistintamente. Cuando se lo distingue, las diferencias aluden a niveles de complejidad y de gestión, donde la palabra “programa” se utiliza para los niveles centrales (nacional o provincial), y el término “proyecto” para las aperturas del programa en los territorios de aplicación.-

De acuerdo con lo anteriormente expuesto, podemos considerar que un “proyecto” es: “…Un conjunto interrelacionado de actividades para resolver un problema determinado en un espacio territorial y/o poblacional definido o, en otros términos, una intervención planificada con tiempo y recursos acotados. Desde una perspectiva amplia, un proyecto puede entenderse, además, como un instrumento de cambio que se inserta en procesos preexistentes y en contextos más amplios; que constituye un escenario de interacción de diferentes actores sociales con intereses y perspectivas también distintas; que en un espacio de intercambio de información y articulación entre grupos e instituciones donde tienen lugar alianzas y negociaciones así como resistencias y conflictos frente a los cambios que promueve el entorno…” (Robirosa; 1990).-

Teniendo en cuenta esas connotaciones, estaríamos en condiciones de afirmar que, los proyectos no deberían concebirse como intervenciones aisladas, aún cuando en muchas oportunidades sean utilizados como estrategia para “solucionar” o enfrentar problemas puntuales que afectan a un tipo de población o grupos específicos.

Sea como componentes de un programa más complejo, como expresión de una política institucional o pública o como iniciativas de organizaciones no gubernamentales de la sociedad civil o por los propios afectados, los proyectos sociales y la planificación social son herramientas fundamentales que se insertan en realidades complejas, dinámicas y multidimensionales que, si bien han de contribuir a la obtención de cambios en la situación-problema de sus destinatarios, deben además, constituir a su vez un medio para el logro de objetivos de alcance más general.-

Planificación y Organización